摘要：随着中央和地方政府大量颁布实施关于财政绩效评价的相关文件，中国正迎来一个前所未有的绩效时代，但五个主要的误区和盲点使绩效评价未能走上正轨。 

误区与盲点1：痴迷评价指标却忽视逻辑模型

绩效评价的目的不在于评价绩效，而在于通过绩效评价准确识别特定政策与规划（program）的成败得失，最终达成绩效改进。如果所采用的评价指标无助于准确识别，即使再多再细，亦裨益无多，反而造成理解和解释上的混乱、模糊与困难。这种情况非常普遍，究其根本原因，在于评价指标的设计缺失了基本逻辑模型的引导，这就是结果链模型。

最简单的结果链模型依次由三个要素组成：投入-产出-成果。更复杂的结果链模型还要求评价“范围”（成果在利益相关者间的分布）和“影响”——规划的实施对经济、社会、环境带来的正面或负面的中长期影响，形成“投入-产出-成果-范围-影响”五要素构成的逻辑模型。通观相关文件和绩效评价实践可知，几乎没有哪个评价指标体系贴切地吻合了基本的逻辑模型。在这种情况下，有必要高度质疑其识别成败得失的能力。如果无力准确识别，绩效评价的目的与意义将消失殆尽。

当前的绩效评价典型地处于各自为战的“三国时代”。各级政府、各部门、各政策领域采用的评价指标体系缺失基本的统一性和可比性，结论的可靠性和可信度也需要被大打折扣。原因很简单：这些指标与逻辑模型的契合度没有得到认真考虑。

误区与盲点2：没有分离噪声与信号

财政绩效评价聚焦结果导向（results orientation），但决定结果的不只是政策或规划本身，还有不可控的环境因素的影响。以北京的大气质量为例，“好天气靠刮风下雨”的说法意味着噪声对结果的影响很大。噪声对结果的干扰遍布各个领域，区别只在程度与范围。

因此，没有噪声指标与信号指标的明确区分，绩效评价的结果很难说明真相究竟是什么。这正是当前实践中普遍存在但很少引起重视的问题。

误区与盲点3：重视内部视角轻视外部视角

机构内部的管理视角与机构外部的公众（出资人或纳税人）视角存在根本的差异。当前的绩效评价普遍基于内部视角——从内部人的角度看绩效如何，极易变异为官僚主义的内部作业：表面上热热闹闹，实际上对外部公众关切回应性严重不足，缺失利益相关者满意度评价就是明证。

一般地讲，公众关切公共服务绩效的六个主要维度：数量、质量、成本、及时性、平等性和可得性。当前的绩效评价体系很少基于这一出资人立场。几乎在每个领域，出资人与内部人评价视角或多或少地存在差异。

误区与盲点4：重产出评价轻成果评价

有人对基于投入-产出关系的评价津津乐道，比如平均每个老师给多少学生上了多少课时，或者平均每个研究人员每年公开发表了多少篇论文。这种评价方法全然忘记了：衡量公共资源是否得到了妥善管理，关键不是看产出，而是看成果（outcomes）——公共政策与规划的最终目的。如果不能唤起对目的性的关注，即使投入-产出关系再好，也不能认为稀缺资源被充分利用。

毫无疑问，投入评价比产出评价更容易，成果评价的难度高于产出评价。但可计量性的难易程度并非问题所在。最最重要的是：需要表明特定政策与规划的实施，是否达成了最终目的与目标。没有聚焦成果的绩效评价，很难回答这个问题。例子包括：不能光看发表论文的数量去判断科研经费的绩效，也不能光看上课课时去判断老师的绩效，不能光看医生每天为多少人看病。无论如何，成果而非产出，才是评判成败得失的主要尺度。

误区与盲点5：重评价绩效轻改进绩效

评价绩效的最终目的在于改进绩效，而改进绩效的最佳且可行方法首先不是绩效预算，而是加强绩效透明度和绩效问责制。前者要求定期公布各级政府、各部门和各个领域的绩效信息，并确保这些信息具有基本的可比性。这进一步要求开发全国和全省统一的标准化的绩效评价报告与信息披露机制。与评价相比，定期报告和披露相关绩效信息，才能给被评价以更大的外部压力与激励。然而，当前重评价轻报告、轻披露的倾向十分普遍。

GDP为中心的政绩问责制亦须尽快作深度改革：以财政绩效为重心取代以GDP为重心。鉴于公共服务与设施对经济增长至关紧要，政绩问责重心的转换不仅不会削弱、反而有助于强化地方政府的增长意识——以一种更好的方式。相反，经济增长为重心的问责制对公共服务绩效具有潜在损害。

经常被高看的“绩效预算”，实际上对改进绩效的潜力非常有限，合同外包和PPP（公私伙伴关系）也是如此。其真实作用远不如改革问责制和增进透明度来得确切。一并被误读的还有“评价”对于改进绩效的潜力。实际上，及时识别与消除失败政策与规划，比评价绩效更重要。

 作者：王雍君     来源：中财讯集团

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